Почему деньги на целевые государственные программы тратятся неэффективно

Почему деньги на целевые государственные программы тратятся неэффективно

Почти десять лет назад в Украине нашли лекарство для решения больших проблем – целевые государственные программы. Чуда не произошло – панацея не сработала, десятки миллиардов гривен тратятся неэффективно. Точнее, никто не знает, как они тратятся – инструменты контроля и оценки не работают. Что делать с пластом госэкономики, требующим сотни миллиардов гривень?   

На что в Украине последние годы cобирались потратить больше пятой части всех государственных расходов или более 10% ВВП каждый год?

Нет это не пенсии-соцпомощь, не образование и не армия. Это госпрограммы. Согласно отчету МЭРТ в прошлом году на 38 действующих целевых программ собирались потратить 197 млрд грн. (на практике удалось найти только 51,9 млрд грн, из них бюджетных — 29,8 млрд грн).

Госпрограммы задумывались, как комплекс мер и действий, которые в своей синергии должны дать ощутимый результат – решить проблемы с развитием той или иной отрасли, региона или государства в целом.

Выполняются программы местными и центральными органами власти. Госпрограммы принимаются на несколько лет вперед и учитываются при подготовке сводного бюджета. Контроль за исполнением гопрограмм должен осуществлять Кабинет министров.

Проблема в том, что этот механизм плохо работает.   Контроль, который на практике сводится к рассмотрению Кабмином ежегодных отчетов о темпах реализации программ, весьма формальный, и большинство госпрограмм своих они задач не выполняют.

ПРОГРАММЫ С УРОВНЕМ ФИНАНСИРОВАНИЯ 0-10%
                                 Общий объем финансирования,  млн грн
НАЗВАНИЕ ГОСПРОГРАММЫ преду-смотренно программой факти-чески профинан-сировано % выпол-нения преду-смотрено гос-бюджетом на 2015год факти-чески профинан-сировано (кассовые расходы) % выпол-нения
15 Госпрограмма энергоэффективности и развития сферы производства энергоносителей из возобновляемых источников энергии на 2010-2016 годы 102 421,8 1 476,7 1,4 495,7 301,9 60,9
16 Госпрограмма развития рыбного хозяйства на 2012-2016 годы 596,1 4,2 0,7 1,0 1,0 99,6
17 Госпрограмма реформирования железнодорожного транспорта на 2010-2019 годы 3 784,3 82,6 2,2 0 0 0
18 Госпрограмма строительства (приобретения) доступного жилья на 2010-2017 годы 15 433,0 1,3 0 0 0 0
19 Госпрограмма «Хоккей Украины» 670,9 4,4 0,7 7,1 4,4 62,4
20 Программа защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера на 2013-2017 годы 2417,9 188,1 7,8 200,0 179,2 89,6
21 Программа передачи общежитий в собственность тергромад за 2012 — 2015 годы 316,0 4,8 1,5 0,0 0,0 0,0
22 Госпрограмма «Школьный автобус» на период до 2015 года 135,0 0,2 0,2 0,2 0,2 100,0
23 Государственная целевая оборонная программа утилизации обычных видов боеприпасов, непригодных для дальнейшего использования на 2008-2017 годы 486,1 29,9 6,1 54,9 29,9 54,4

В итоге в прошлом году действовало 38 госпрограмм, что на 20% меньше чем в 2014. Из бюджета на их реализацию было выделено порядка 25% запланированной суммы — 51,9 млрд грн.  Впрочем, это больше чем в 2014 году, когда уровень финансирования госпрограмм составлял 19,7%.

Что по чем

Дороже всего обходится реализация экономических программ. К ним относятся программы по повышению энергоэффективности, поддержке АПК и рыбного хозяйства, строительству доступного жилья.  В этом блоке также программа «Леса Украины» и программа развития индустриального парка «Свема» в Сумской области.

Характерный факт – в прошлом году расходы бюджетов всех уровней на реализацию госпрограмм по сравнению с 2014 годом возросли, тогда как лепта из других источников уменьшилась.Финансирование госпрограмм осуществляется из трех источников: госбюджета, местных бюджетов и других источников — как правило, это гранты или кредиты международных финансовых организаций, коммерческих банков.

Львиная доля финансового бремени пришлась все-таки на казну – расходы госбюджета составили 29,8 млрд. грн, что на 67,4% больше чем в предыдущем году.

На втором месте по объему финансирования – заемные средства, в первую очередь — от иностранных доноров. Их доля составила 20,5 млрд грн, и по сравнению с 2014 годом она уменьшилась на 1,4%.

За счет местных бюджетов профинансировать удалось 1,6 млрд грн, что на 77,7 %, больше чем в 2014. Основная причина – децентрализация. В конце 2014 года, когда были приняты поправки в Бюджетный Кодекс, местные власти получили дополнительный ресурс, а вместе с ним и дополнительные расходы.

Безымянный.jpg

Дотянуться до уровня

Условно программы можно разделить на такие виды:

· Программы, с нулевым уровнем выполнения – 14 программ, на которые планировалось потратить 11,36 млрд грн, но в итоге не было потрачено ни копейки.

· Программы, с уровнем выполнения 0-10% — 9 программ. При плановом финансировании в 126,261 млрд грн было выделено 1,792 млрд грн. Самая дорогая в этом блоке программа – повышения энергоэффективности, стоимостью в 102,4 млрд грн. За шесть лет действия она выполнена всего на 1,44%.

· Программы, с уровнем выполнения 10-50% — 8 программ общей стоимостью 23,9 млрд грн, на которые по факту было выделено 8,17 млрд грн.

На первом месте по цене вопроса в этом блоке – программа поддержки агропромышленного комлекса, на которую в прошлом году планировалось потратить 19,1 млрд грн. В прошлом году на нее было потрачено 6,8 млрд грн из других источников.

Расходы госбюджета планировались в размере 58 млн  грн, но деньги так и не были выделены. Программы, с уровнем выполнения 50-100% — 6 программ общей стоимостью 40,11 млрд грн. По факту расходы по ним составили 28,93 млрд грн.

· Программы, которые сами не определяли финансирование на год, но деньги в бюджете-2015 на их реализацию были предусмотрены. В Украине – 2 такие программы: противодействию бедности и обращению с радиоактивными отходами. Расходы по ним составили 2,5 млрд грн.

· Программы, которые были перевыполнены – 5 программ. В прошлом году вместо запланированных 5,5 млрд грн на них было потрачено 10,46 млрд грн.

На втором месте среди самых успешных – программа «Леса Украины», рассчитанная на 2010-2015 годы.Так получилось благодаря 1,059 млрд грн, которые поступили от Глобального фонда по борьбе со СПИДом, туберкулезом и малярией.

Вместо задуманных 4,5 млрд грн на поддержку лесного фонда страны было потрачено 8,4 млрд грн. Перевыполнение обеспечено за счет «собственных средств лесопользователей» в размере 7,8 млрд грн.

Лесопользователи – это лесхозы, которые зарабатывают на продаже леса, а заработанное тратят в том числе на его высадку, защиту и мониторинг. Программа принималась в 2010 году. С тех пор цена на лес выросла. С этим связывают перевыполнение госпрограммы.

Тройку сверхуспешных замыкает программа проведения исследований в Антарктике на 2011-2020 годы. Уровень выполнения 124% за счет увеличенных расходов из госбюджета.

На первый взгляд, на фоне тотального невыполнения госпрограмм, может показаться, что перевыполнение – признак сверхэффективной политики государства в этом направлении. На самом деле это не так.

В четырех из пяти случаев перевыполнение произошло благодаря финансированию из других источников. Есть еще один момент.

Смысл целевых программ в том, чтобы они совпадали с общей социально-экономической моделью развития государства. Слишком быстрое их выполнение можно рассматривать как факт «несовпадения» программы и экономических реалий из-за плохого планирования.

Выводы МЭРТ пессимистичны.Механизм не заработал

Государственные целевые программы так и не стали действенным и инструментом решения проблем развития государства, отдельных отраслей экономики или административно-территориальных единиц.

На сегодняшний день ситуация такова: если программа не выполнена, никто не несет ответственность за недостижение программных целей. В законе написано – за госпрограмму отвечает госзаказчик – центральный орган исполнительной власти, Национальная академия наук, облгосадминистрации. Исполнителями госпрограммы могут быть определенные госзаказчиком предприятия и организации независимо от формы собственности.

Загвоздка в том, что механизм и правила привлечения к ответственности за невыполнение программы просто отсутствует.

Будущее невыполненных программ зависит от нескольких факторов. Шансы на жизнь есть у программ по поддержке отдельных отраслей. Если речь о том, что программа сулит финансовою помощь тому или иному сектору экономики, лоббисты из бизнеса будут отстаивать эту строку расходов в бюджете.

Более «живучи» госпрограммы, у которые есть закрепленное за ними финансовое подспорье. Например, программа радиационной и социальной защиты населения города Желтые Воды финансируется за счет отдельной субвенции госбюджета.

У программ с нулевым или низким уровнем выполнения меньше шансов остаться в живых. Сроки их действия могут истечь и программы попросту забудутся. Программа может быть прекращена досрочно – дабы не давать заказчику повода лишний раз просить на нее деньги из казны.

По данным МЭРТ, по 29 из 38 действующий в прошлом году госпрограмм заказчики не предоставили оценку эффективности.

В программе «Открытое небо» уровень эффективности указан «как надлежащий».

В остальных случаях он низкий или неудовлетворительный (программы по развитию дорог,  созданию сенсорных научно емких продуктов), или же оценен некими общими формулировками. Последнее относится к программам по борьбе со СПИДом, противодействию торговле людьми.

Очевидно, что такой инструментарий не очень подходит для оценки многомиллиардных проектов: эффективность должна оцениваться по разработанной и контролируемой заказчиком методике с учетом особенностей программы и желаемых результатов.

Ни одна программа такой методики не имеет. И отсутствие такого анализа одна из основных проблем.

Компас обещаний

У госпрограмм есть другая функция.

Они выполняют роль «формальной декларации о намерениях что-то сделать», и активно используется для того, чтобы увеличить объем бюджетных средств главных распорядителей при подготовке проекта госбюджета на соответствующий год. На сегодняшний день риски «размножения» программ сохраняются.

Начиная с 2007 года распоряжениями Кабмина одобрено 25 концепций государственных целевых программ.

Они в свою очередь являются основанием для разработки и утверждения новых программ, финансирование которых, говорится в отчете МЭРТ, за счет средств госбюджета в нынешних условиях невозможно.

Заговоренный рецепт

Каждое новое правительство обещает навести порядок в госпрограммах.

В качестве рецепта часто называют переход на среднесрочное планирование бюджета как это происходит во многих развитых странах. Смысл в том, чтоб министерства и ведомства рассчитывали свои расходы на три года вперед.

Это должно сделать бюджетную политику государства в том числе и в отношении госпрограмм более предсказуемой и целевой.Новое правительство не исключение.

В своем плане действий Кабмин Владимира Гройсмана заявил о намерении перейти на среднесрочное бюджетное планирование с 2018 года.

Сейчас в этом контексте в Минфине рассматривается идея отказа от госпрограмм как таковых и переход на секторальное / отраслевое / министерское планирование. Речь о том, министерства принимали среднесрочные стратегии и планы по их реализации строго в рамках бюджетных возможностей.

В теории — это неплохой рецепт.

В Украине его воплощению уже не один год препятствуют: низкий уровень профессионализма министерских сотрудников (и как результат плохое качество бюджетных запросов от распорядителей госсредств и заказчиков госпрограмм), слишком частая и политически ангажированная смена руководителей госведомтв.

Новые госменеджеры не успевают освоиться и вникнуть в проблематику своей отрасли, решения принимаются наспех или по лоббистко-политически-коррупционным причинам.

В связи с этим не смотря на публичные обещания, принять профессиональный бюджет и вовремя, главный финансовый документ страны принимается в последний момент с учетом  политических интересов.

Источник: VoxUkraine, авторка: Галина Калачова

Читайте также: Парламент Канади прийняв закон про легалізацію евтаназії



загрузка...

Читайте також

Коментарі